自2021年8月住建部印发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》以来，广州城市更新改造进行系列优化调整，为破除以房地产开发为导向的城市更新方式，行业相关从业者都在积极探索新方向和寻找新的发力点。近年来，各部门陆续印发《广东省人民政府办公厅印发关于深化工业用地市场化配置改革若干措施的通知》《广州市人民政府办公厅关于印发广州市提高工业用地利用效率实施办法的通知》等文件，使得国有旧厂更新改造成为了炙手可热的“新战场”。
截至2022年1月，广州市旧厂房图斑面积约210平方公里，主要分布于增城区、白云区、番禺区。目前广州市已批旧厂改造项目290多个、旧厂房图斑面积约15.5平方公里，占比7%，仍有较大的改造潜力。
国有旧厂土地权属较为清晰、利益方较单一，土地历史遗留问题较少，通过盘活低效、闲置的国有旧厂，淘汰落后产业，实现空间优化配置，产业转型升级，促进存量低效空间“腾笼换鸟”，实现高质量发展。
01 发展历程
根据主要政策的更替情况，国有旧厂改造的发展历程可总结为以下四个阶段。
1、2009年之前，初步探索阶段
概况：响应产业“退二进三”工作，以个案方式缓慢推进。
特点：严格限制市场等多元主体进入，主要采取政府资金投入，改善城市环境面貌。
2、2009年-2014年，规范实施阶段
概况：陆续出台相关政策，规范实施国有旧厂改造。
特点：在政府主导下，以全省实施“三旧”改造为契机，出台《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府〔2009〕56号）和《关于加快推进三旧改造工作的补充意见》（穗府〔2012〕20号），创立“三旧”改造政策体系，国有旧厂作为“三旧”改造的其中一种类型，在政策体系中也制定了相应的规定，首次对国有旧厂改造提出了自行改造补交地价、公开出让收益分成、公益征收合理补偿三种处置方式，合理分配土地增值收益。
3、2015年—2018年，有序更新阶段
概况：完善政策体系，常态化有序推进国有旧厂改造。特点：出台城市更新“1+3”政策和《关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》（穗府规〔2017〕6号）。以政府主导、市场运作、利益共享为原则，在原有政策基础上完善了国有旧厂改造中各利益主体土地增值收益共享机制。
注：“1+3”政策指《广州市城市更新办法》（穗府令〔2015〕134号）与《广州市城市更新办法配套文件》（穗府办〔2015〕56号）
4、2019年至今，高效推进阶段
概况：强化城市发展战略引领，高效推进国有旧厂改造。
特点：出台《广州市深入推进城市更新工作实施细则》（穗府办规〔2019〕5号），强化全市“一盘棋”的要求，统筹生产、生活、生态空间布局，落实广州城市发展战略，以更新为抓手，促进重点项目落地，在原有政策基础上提高了国有旧厂权属主体的土地增值收益共享比例，提升权属主体参与改造的积极性。
5、政策趋势
▪ 政府收储类型
在政府收储类型的项目中，旧厂权属人的收益整体呈先减少后增加的趋势，以工改居为例，2009年至2015年间原权属人的收益逐步减少，而后的2015至2019年间逐步增加，目前收益处于相对高位。政府通过对市场主体的让利，激发市场活力，增加改造积极性。
注①：花都、从化、增城区为50%。注②：其中10%为12个月内限时交地奖励。花都、从化、增城区为60%。注③：假定项目地块位于白云区，用地面积1公顷，毛容积率3.5，公开出让成交价2万元/平方米（楼面地价）。收益已包含土地整理、修复费用。
▪ 自行改造类型
在自行改造类型的项目中，限制条件整体呈先收紧后放宽的趋势，以自行改造区域的限制为例，在2009至2012年间收紧了限制，由“可单独开发、无需纳入政府统一储备”即可自行改造，调整为非重点区域①才可自行改造，无疑降低了旧厂权属人参与改造的积极性。
而后的2012年至2017年间逐步放宽了限制条件，仅需满足“未纳入收储范围以及规划为非居住用地”即可自行改造，目前限制条件相对宽松。政府通过完善利益共享机制，减少限制条件，充分调动改造的积极性。
自行改造类型项目申请改造限制条件一览表
注①：重点区域指位于旧城区、重点功能区的核心发展区、重点生态敏感地区以及“珠江黄金岸线”等重要珠江景观控制区范围内；位于地铁、城际铁路站点周边800米范围内；规划控制为居住用地；规划控制为道路、绿地及其他非营利性公共服务设施的用地占总用地面积50％以上且不具备经营开发条件；其他市政府明确规定纳入储备的。
非重点区域为除上述区域外的其他区域。注②：特殊情形包括面积＞3公顷，改造后用于建设总部经济、文化体育产业、科技研发、电子商务等现代服务业的，原业主可申请将不超过50%的规划经营性用地用于自行改造，其余用地应当纳入土地储备；面积≤3公顷，旧厂房业主同意将权属用地上控制性详细规划总建筑面积的30%无偿移交政府统筹安排的，原业主可申请自行改造。
02 前提条件
根据现行的政策体系，并非所有旧厂房项目都可以申请改造，在土地权属、“三旧”改造标图入库等方面设有一些申请改造的前提条件。
虽然旧厂房的建成年代久远、情况不一，部分项目可能存在一些历史遗留问题，但总体而言原则上应满足以下四个条件：
1、权属清晰，无争议
①原则上应提供国有土地使用权证/不动产权证。
②需完善土地征收手续的项目应提供与农村集体经济组织或农户的补偿协议、代征地协议、征地补偿兑现凭证等相关证明材料。
2、已纳入标图建库或符合标图建库动态调整条件
①2009年12月31日前已建设使用。
②上盖基底面积占入库单元地块面积比例达30%以上。（为生态修复类，或符合相关规划条件规定的下限或行业用地标准规定的下限，或改造后用于教育、医疗、养老、体育等公益性项目，或改造前后均为工业用途，可不受上盖物占地比例限制）。
③符合土规，“二调”和最新土地利用现状为建设用地。
④未被认定为闲置土地等。
3、符合国土空间总体规划（在编）、城市总体规划、土地利用总体规划、生态廊道、工业产业区块划定成果等上位规划。
4、由权属人提出申请（已出租旧厂房需与实际使用人达成一致）
旧厂房土地权属人与实际使用人不一致时，由土地权属人与实际使用人达成补偿协议后，再向城市更新主管部门提出改造申请。对实际使用人的搬迁补偿由土地权属人与其协商解决。
03 改造类型
根据改造前后的用途，国有旧厂改造可以总结归纳为“工改居、工改商、工改工、工改科教医体、工改其他”5种改造类型。在现行政策体系下，各利益主体的利益分配是项目改造过程中关注的重点。具体如下：
注：根据已批及在编项目的常见类型作出以上分类，由于各个旧厂改造项目的情况不一，部分项目情况复杂，具体项目应具体分析。
1、工改居
▪ 政府收储
①规划用地性质：居住用地（除保障性住房外）。
②补偿款计算方式一：收益分成。
分成比例：毛容积率≤2.0部分60%，毛容积率＞2.0部分10%。
基准价格：公开出让成交价、新规划用途市场评估价二选一。
③补偿款计算方式二：公允“一口价”。
同地段毛容积率2.5商业用途市场评估价×50%，若签订收地协议12个月内交地，在50%基础上额外增加10%作为奖励。
④其他说明：上述补偿款包含土地整理费、场地环境调查评估和土壤修复费用，并由企业自行拆平整理土地。
实操案例：我院编制并已批复的《广州市荔湾区南岸路冷冻厂更新改造实施方案》
项目地块位于荔湾区南岸路，用地面积3.87公顷，现行控规为二类居住用地（R2）。通过综合运用相关政策，采取政府收储的改造模式，按照“公开出让，收益分成”的方式编制实施方案，由政府收回并公开出让，企业获得相应的收益补偿。
▪ 自行改造（仅限保障性住房）
广州市原则上不允许进行居住用地的自行改造，保障性住房除外。
①规划用地性质：不限（改建项目用作保障性租赁住房期间，不动产权、土地使用年限、用地性质、建筑面积、建筑高度、建筑层高不变，不补缴土地价款）。
②具体参照《关于推进非居住存量房屋改建保障性租赁住房工作的通知（征求意见稿）》执行。
2、工改商
▪ 政府收储
①规划用地性质：商业服务业设施用地。
②补偿款计算方式一：收益分成。
分成比例：毛容积率≤2.5部分60%，毛容积率＞2.5部分10%。
基准价格：公开出让成交价、新规划用途市场评估价二选一。
③补偿款计算方式二：公允”一口价”。
同地段毛容积率2.5商业用途市场评估价×50%，若签订收地协议12个月内交地，在50%基础上额外增加10%作为奖励。
④其他说明：上述补偿款包含土地整理费、场地环境调查评估和土壤修复费用，并由企业自行拆平整理土地。
▪ 自行改造
①规划用地性质：商业服务业设施用地。
②缴交出让金计算方式：办理土地有偿使用手续时新规划用途市场评估价70%。
③土地贡献要求：将不低于该项目总用地面积15%的用地用于城市基础设施、公共服务设施或其他公益性项目建设，改造主体建成后无偿移交政府指定的接收部门，不足部分折算价款上缴财政。移交的用地不需缴交土地出让金。
实操案例：我院编制并已批复的《天河区广东广晟有色金属集团有限公司柯木塱地块旧厂项目》更新研究 · 喜讯 | 我院编制的“广晟柯木塱旧厂”“工改商”项目获批
3、工改工、新产业
▪ 政府收储
①规划用地性质：工业用地、新型产业用地。
②补偿款计算方式：公允”一口价”。
同地段毛容积率2.5商业用途市场评估价×50%，若签订收地协议12个月内交地，在50%基础上额外增加10%作为奖励。
▪ 自行改造
①规划用地性质：工业用地、新型产业用地。
②缴交出让金计算方式：工改工完善历史用地征收手续的，按办理土地有偿使用手续时同地段工业用途市场评估价的40%缴交土地出让金。其余情况无需缴交土地出让金；工改新产业按照市新型产业用地相关规定执行。
③土地贡献要求：按照控制性详细规划将涉及的公益性用地用于城市基础设施、公共服务设施或其他公益性项目建设，改造主体建成后无偿移交政府指定的接收部门。
④特殊情形： 工改工可选择采用微改造的方式自行改造，原则上实施改造的建筑面积占比（实施改造的总建筑面积占原有总建筑面积的比例）不低于5 %，不超过15 %，且改造工程概算不少于100万元（不含土地出让金）。旧厂房微改造后的产出效率、产值能耗、税收等达到预定指标，旧厂房微改造后的指标可由各区政府参照市最新的产业用地标准（指南）因地制宜制定。
实操案例：我院编制并已批复的《广州市白云清洁用品有限公司旧厂房改造项目》《广州市增城区1978电影小镇项目》方案已定！白云首宗“工改工”类旧厂改造项目，要这样建 →（来源：广州白云发布公众号）；更新研究·作品|央视走进 亮相全国——由我院负责编制微改造实施方案的增城区1978电影小镇出新出彩
4、工改科研、教育、医疗、体育
▪ 政府收储
①规划用地性质：科研、教育、医疗、体育用地。
②补偿款计算方式：公允“一口价”。
同地段毛容积率2.5商业用途市场评估价×50%，若签订收地协议12个月内交地，在50%基础上额外增加10%作为奖励。
▪ 自行改造
①规划用地性质：科研、教育、医疗、体育用地。
②缴交出让金计算方式：教育、医疗、体育可按照相应地段办公用途市场评估地价的20%计收土地出让金；保留工业用地性质的科研用地在不低于国家、省规定的土地出让最低价前提下，可以按照相应地段办公用途市场评估地价的20%计收土地出让金；市级以上驻穗科研机构的科研用途用地，科研按照相应地段办公用途市场评估地价的20%计收土地出让金；其余商务设施性质科研用地原自有部分可以按照相应地段办公用途市场评估地价的40%、增容部分按照相应地段办公用途市场评估地价的70%计收土地出让金。
③土地贡献要求：将不低于该项目总用地面积15%的用地用于城市基础设施、公共服务设施或其他公益性项目建设，改造主体建成后无偿移交政府指定的接收部门，不足部分折算价款上缴财政。移交的用地不需缴交土地出让金。
5、工改其他
▪ 政府收储
①规划用地性质：除前述用地外的其他用地。
②补偿款计算方式：公允“一口价”。
同地段毛容积率2.5商业用途市场评估价×50%，若签订收地协议12个月内交地，在50%基础上额外增加10%作为奖励。
▪ 自行改造
①规划用地性质：除前述用地外的其他用地。
②缴交出让金计算方式：目前政策未覆盖，应根据项目的具体情况具体分析，制定合适的改造方案。
③土地贡献要求：将不低于该项目总用地面积15%的用地用于城市基础设施、公共服务设施或其他公益性项目建设，改造主体建成后无偿移交政府指定的接收部门，不足部分折算价款上缴财政。移交的用地不需缴交土地出让金。
6、小结
（1）改造类型。根据项目实际情况，项目范围内可能会涉及多种规划用地性质，会形成复合改造类型，如“工改居+工改商”，此类项目需结合项目实际情况，在方案中分别划定对应区域，“工改居”、“工改商”的部分各自按照相应规定执行。
（2）改造方式。各类型项目均可申请政府收储，规划为非居住用地的可申请自行改造。除了选择单一的改造方式外，还可选择政府收储和自行改造相结合的改造方式，在方案中分别划定政府收储和自行改造区域，政府收储、自行改造的部分各自按照相应规定执行。
（3）规划用地性质。在旧厂改造项目中，规划用地性质决定了改造类型。因此在项目初期应先核对控制性详细规划的规划用地性质，根据规划用地性质确定改造类型。如需调整改造类型，应先申请对控制性详细规划的规划用地性质进行调整。
04 方案要求及审批流程
1、方案编制要求
方案编制通常由专业的规划设计单位完成，分为说明书、专题报告、图集三个部分。说明书主要针对项目的现状情况、规划情况、改造方案情况展开介绍，专题报告主要针对树木保护、洪涝安全、土壤污染展开评估，保障项目的可行性，图集主要用于展示及归档。
注：不同改造类型的项目在具体内容上略有差异。
2、方案审批流程
根据现行政策体系，方案审批流程总体可分为5大环节：项目申报、方案编制、方案审核审定、方案批复、方案批后实施。
注：各行政区在审批流程上会根据区内实际情况微调，具体项目应具体分析。
方案编制审批流程示意图
前四个阶段为通用流程，与选择的改造方式无关。最后的方案批后实施阶段将根据选择的改造方式（政府收储或自行改造）略有不同，选择政府收储的需要与区土地储备机构签订收储协议后，按协议要求交地；选择自行改造的需要自行开展建设报批、建设、验收工作。
方案编制审批流程示意图
05 项目选择建议
整体而言，目前的政策导向为完善利益共享机制，鼓励旧厂权属人和市场主体参与改造，旧厂权属人的收储收益处于相对高位，自行改造的限制条件也处于相对宽松的状态，如果权属人有意申请改造或各企业有意对国有旧厂改造业务进行投资拓展，有四个方面需要格外关注。
（1）土地权属情况。除需完善用地手续的项目外，权属清晰无争议是改造的前提条件之一。目前已批复、进度较快的项目，大多土地权属清晰，已取得国有土地使用权证/房地产权证/不动产权证，因此土地权属情况应重点关注。
（2）规划用地情况。改造后的用途需要符合规划用地性质，即规划用地性质决定了项目的改造类型，不同的用地性质可产生的收益差距较大，因此在项目开展前应重点关注现行控制性详细规划的规划用地性质情况，对项目收益形成初判。
（3）上位规划情况。改造应符合各类上位规划，如国土空间总体规划（在编）、城市总体规划、土地利用总体规划等。在项目开展前应重点关注项目范围内的各类上位规划，核对是否符合各类管控要求，保障项目的可实施性。
（4）土地污染情况。按现行政策，土壤修复由权属人完成。因此在项目开展初期应重点关注厂房业态，若为污染较大的造纸、冶金、化工等产业类型，产生的土壤修复费用通常较高，在估算投资收益时应予以充分考虑。
校审：骆建云 陈琦 窦飞宇内容：高杰 薛汪祥 曾艳婷编辑：李文莉